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党的十七届三中全会在部署当前和今后一个时期推进农村改革发展时，强调要大力推进改革创新，加强农村制度建设，提出实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。而在此前，胡锦涛总书记在考察安徽省农村改革发展情况时表示，要允许农民以多种形式(转包、出租、转让、互换、股份合作等)流转土地承包经营权，发展适度规模经营。完善土地制度和土地市场可谓农村改革的核心问题，近年来，我省及全国各地都在这方面作出过有益的尝试，探索建立中国特色的土地商品制度，赋予土地以商品的形式和土地使用权以所有权的系统功能，让农民对承包的土地保持长久稳定的经营权，推动规模经营，实现中国特色的农业现代化。
“好制度”的标准是制度与环境相容 ■阅读提示： 所谓“好制度”的标准，是在环境约束条件下最能有效实现制度目标的制度安排。换句话说，就是制度与环境之间的相容。恰当的制度变革就是制度目标与环境约束不断调适的过程 恰当的制度变革是制度目标与环境约束不断调适的过程 制度的基本功能就是以最小的社会资源解决人们所面临的某一问题，或者使这一问题的解决能够实现社会福利的最大化。从制度设计的角度而言，各类业已存在的制度都有其特定的服务价值或功能。或者说，每一项制度安排都有其特定的目标。 然而，环境条件对制度的选择具有重要的影响。比如，已有的研究表明，人口密度越高，社会越经常地趋向于中央集权式的官僚机构；而在地广人稀的地方，政治体制就更可能建立在家族系统上。那么，如何判断一个制度的好与坏呢?所谓“好制度”的标准是，在环境约束条件下最能有效实现制度目标的制度安排。换句话说，就是制度与环境之间的相容。它包含两个基本方面：一是在制度供给与制度需求之间要达到某种均衡状态，否则需要进行帕累托改进；二是制度对关联环境的适应，因为环境条件变化会引起交易对象相对价格的变化，从而诱导人们行为的改变，并对原有制度提出重新安排的要求。 可见，恰当的制度变革就是制度目标与环境约束不断调适的过程。它既可理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，也可理解为对一种更有效率的制度的修正过程，从而更满足行为主体的需求、更易于实现制度设计的意图、更适应于相关联的环境。 初始的农地制度安排——农民私有制，是政治的需要 新中国成立伊始，通过土地改革所形成的产权制度是土地的农民私有制。这一制度安排是政治的需要。在旧中国，占农村人口不到10%的地主和富农，占有70%—80%土地和大部分耕畜、农具。广大农民为了养家糊口，不得不向地主租佃土地耕种，忍受残酷的剥削与压迫。可以说，“耕者有其田”是中国农民的梦想。 中国是农业大国，是农民大国，在资本主义发育极为有限的背景下，中国共产党领导的政权革命所依靠的基本力量必然是农民。农民以农为生，土地被视为农民的命根子。严酷的人地矛盾决定了谁赋予农民以土地的产权，谁就能获得广泛的政治资源与社会支持。因此，共产党领导的中国革命，一个重要的战略是“打土豪、分田地”，广泛开展土地改革运动。 国家控制的集体产权——土地集体化，既是政治的需要更是经济的需要 如果说初期农地产权的私有化是政治的需要，那么随之而来的土地集体化则既是政治的需要，更是经济的需要。 中华人民共和国的成立尽管结束了中国近代百年的乱局，但毛泽东领导的共产党面临的却是满目疮痍、贫穷落后的农业国家。于是，工业化成为重要的国家目标。 国家工业化的原始积累主要来源于农业剩余(压低农产品价格以获取工农产品价格剪刀差)。为了保证其意图的实现，国家在计划体制下逐步实施了垄断农产品市场的“统购统销”、剥夺农民自主经营的“人民公社”、以及控制农民自由流动的“户籍制度”等相互匹配的制度体系。 集体产权的国家控制通过土地集体化和政社合一两个方面的结合得以实现。国家意志由此进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么、生产多少和如何分配。尽管该组织拥有某块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。 在产权制度安排中，最重要的是经济资源的排他性收益权和让渡权。而政社合一的集体化公有制，不仅获得了法律保障，而且进一步成为中国农村社会的基本制度和组织基础，时至今日仍然发挥着相当的作用。 长期的低效率以及经济短缺与食品匮乏催生家庭承包经营制度 1959年—1961年间的农业危机导致大量人员非正常死亡、经济衰退，以及接下来低效率经济的长期徘徊，引发了人们对集体化的怀疑，普遍的饥荒使人们从浮夸、表忠等政治热情中幡然醒悟。表达农民行为能力的一个基本冲动是追求产权的清晰化。事实上，对制度变迁的需求一直十分强烈。 长期的低效率以及经济的短缺与食品匮乏，特别是核心人物的更替(1976年毛泽东去世与1977年邓小平再次复出)以及相应的意识形态的修正，使家庭联产承包责任制终于在20世纪70年代末80年代初得以实行并相继获得政治鼓励与法律保障。由此，国家开始从对农村经济无所不在的介入与控制状态中逐步退出，以此换得稳定的税收、低成本的监管系统和农民的政治支持；农民则以保证对国家的上缴和承担经营责任，换得土地的长期使用权以及上缴之余资源的剩余索取权。 与1960年代初“包产到户”不同的是，农民家庭对产量的承包已发展成对土地经营的承包。“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”的新制度安排，初步保证了农民对土地的经营权以及农业剩余的索取权。 “均包制”潜在问题在工业化城市化中异常突出 ■阅读提示： 均田承包在封闭的小农经济背景下是相对有效率的，一旦有了人口的流动与变化，不稳定性与分散性成为其必然的制度缺陷，环境条件的变化对农村土地制度变革提出了新的需求。农民对产权明晰之需求的制度创新的生产性努力与对利益调整之需求的制度创新的分配性努力，这两方面所产生的制度变迁的需求日益强化 始于1979年的中国农村改革，从本质上讲是财产关系与利益关系的大调整。从包产到户到大包干的土地制度变革与农村微观组织系统再造，确定了农户家庭经营的主导地位，实现了土地所有权与经营权的分离，并因此满足了农民对土地经营的真实权利，从而使广大农民获得了人民公社时期不可想象的财产支配权与经济民主权(包括农民的职业转换与身份变迁)，由此产生的激励机制，推动了资源配置效率的改善，农业结构调整和非农产业发展成为可能，从而引发了农村经济流量的迅速扩张，有力地改变了国民经济的原有格局与经济流程。 但是，均田承包在封闭的小农经济背景下是相对有效率的，一旦有了人口的流动与变化，则存在天然缺陷。由于土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利，从而社区农民因其天然身份拥有平等的承包权。其结果自然是土地分配随人口的变化而变化，由此，不稳定性与分散性成为其必然的制度缺陷。特别是伴随着农村工业化与城市化的快速发展，使原来隐藏在以“均包制”为特征的土地制度背后的一系列潜在问题，变得异常突出。 第一，家庭承包制所界定的产权形式即土地所有权的社区共有和土地使用权的人人享有的双重产权格局，因其不确定性、封闭性以及规模不经济性的产生而引致了新的制度需求。 第二，随着农村非农产业的发展，普遍出现了半自给性小规模土地经营基础的农户兼业化。农户的抛荒、土地的分散使用、经营规模的狭小在资源配置上造成了巨大的效率损失。于是，按照效益原则配置土地资源，改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中机制，从而实行规模经营，使制度变革提到了议事日程。 第三，随着农村城市化的快速推进，大量的农地转为工业用地，地价及土地资本收益也随之提高。农户原来视土地为不可或缺的福利保障，现在却进一步视土地为增殖手段。在此情形下，土地的集中与流转对土地的管理使用制度提出了重新调整的要求。与此同时，农民因职业转换所提出的利益补偿诉求，也促使土地承包权最终硬化或对象化到农户身上，成为一种不可逆转的趋势。 第四，由于土地资源增值收益的直线上扬，在农地非农转移的过程中如何合理地分配利益，处理好政府与农民、农民与社区集体的关系，并保障农民的合法权益，也直接涉及到土地制度的产权安排问题。 因此，环境条件的变化对农村土地制度变革提出了新的需求。经过一次又一次大大小小范围的边际变革之后，农民对产权明晰之需求的制度创新的生产性努力与对利益调整之需求的制度创新的分配性努力，这两方面所产生的制度变迁的需求不仅未因边际渐进而弱减，反而日益强化。 |
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